Chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình hướng tới mục tiêu phát triển bền vững ở Việt Nam

Một trong những thách thức đặt ra là Việt Nam mới chỉ thuộc nhóm các quốc gia có mức thu nhập trung bình thấp, chất lượng dân số cũng như năng suất lao động thấp, nhưng dân số đã bắt đầu bước vào thời kỳ già hóa với tốc độ già hóa khá nhanh trong mấy thập niên tới. Vì vậy, nếu không có chiến lược ứng phó hiệu quả với già hóa dân số thì Việt Nam sẽ phải đối mặt với tình trạng thiếu hụt lao động và nhiều vấn đề an sinh xã hội trong tương lai.

Nghị quyết Đại hội lần thứ XII của Đảng khẳng định quyết tâm phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, tiếp tục coi trọng công tác dân số - kế hoạch hóa gia đình. Tuy nhiên, việc điều chỉnh chính sách dân số, nhất là chính sách liên quan đến mức sinh, theo định hướng của Chiến lược Phát triển bền vững vẫn chưa theo sát thực trạng cũng như triển vọng biến động dân số. Do đó, việc xem xét những đặc điểm biến động dân số trong nước cũng như tham khảo kinh nghiệm các quốc gia trong khu vực là rất cần thiết trong quá trình hoàn thiện chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình, nhằm giảm thiểu những yếu tố nhân khẩu học không thuận lợi cản trở mục tiêu phát triển bền vững.

Một số đặc trưng biến động về mức sinh và cơ cấu dân số ở Việt Nam 

Một là, mức sinh giảm mạnh và đã khá ổn định quanh mức sinh thay thế.

Cùng với quá trình quá độ dân số, mức sinh của Việt Nam đã giảm mạnh trong suốt mấy thập niên sau khi thống nhất đất nước. Tổng tỷ suất sinh (TFR) toàn quốc đã giảm từ khoảng 4,5 con vào đầu những năm 1980 xuống còn 2,3 con vào năm 1999, đạt mức sinh thay thế (2,1) và khá ổn định ở mức này từ khoảng năm 2005 đến nay. Mô hình gia đình có 2 con đã trở nên phổ biến trong dân số Việt Nam, ngoại trừ ở một số dân tộc thiểu số và các tỉnh có điều kiện kinh tế - xã hội chậm phát triển. Quá trình giảm mức sinh trong khoảng hai thập niên qua ở Việt Nam chủ yếu là việc giảm sinh con thứ ba trở lên trong các cặp vợ chồng ở khu vực nông thôn.

Hai là, mức sinh hiện nay vẫn còn khác biệt giữa các vùng, miền và các nhóm dân số, mặc dù sự khác biệt về mức sinh theo học vấn và mức sống đã giảm đáng kể.

Theo kết quả cuộc Điều tra Dân số và Nhà ở giữa kỳ ngày 01-4-2014 thì TFR của Việt Nam là 2,09, ở nông thôn là 2,21, cao hơn đáng kể so với ở thành thị (1,85). Tuy nhiên, mức sinh khá khác biệt giữa nông thôn thành thị và giữa các tỉnh/thành, vùng, các nhóm dân số ở Việt Nam. Năm 2014, TFR của dân tộc Mông vẫn rất cao (3,65); một số tỉnh có TFR vẫn trên 3 (như Điện Biên, Lai Châu, Hà Tĩnh và Kon Tum) trong khi 11 tỉnh/thành có TFR dưới 1,8, thậm chí TFR ở Thành phố Hồ Chí Minh và Bình Dương chỉ là 1,4. Trước kia, các nhóm phụ nữ nghèo, học vấn thấp thường có mức sinh cao hơn hẳn so với nhóm có mức sống cao hay học vấn cao. Nhưng hiện nay, sự khác biệt về mức sinh theo học vấn và mức sống đã giảm đáng kể.

Ba là, mức sinh của phụ nữ dưới 20 tuổi không giảm.

Trong 25 năm qua, mặc dù TFR ở Việt Nam đã giảm khá nhiều nhưng tỷ suất sinh của nhóm phụ nữ trẻ 15 - 19 tuổi hầu như không giảm, thậm chí còn tăng trong giai đoạn 2009 - 2014. Như vậy, tình trạng kết hôn và sinh con sớm vẫn chưa được cải thiện đáng kể. Điều này đặt ra các ưu tiên cần thiết cho các chương trình sức khỏe sinh sản cho thanh niên và vị thành niên, đặc biệt các chính sách và chương trình hạn chế tảo hôn và sinh con tuổi vị thành niên ở các nhóm dân tộc ít người có mức sinh còn cao.

Bốn là, tuổi kết hôn, mức chết trẻ em, và đô thị hóa là những yếu tố liên quan mạnh nhất đến mức sinh hiện nay. 

Các kết quả phân tích cho thấy, các yếu tố liên quan mạnh nhất đến mức sinh trong thời gian gần đây là: tuổi kết hôn, mức chết trẻ em, và đô thị hóa. Với sự phát triển kinh tế - xã hội và quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, những yếu tố này đều biến đổi và tạo điều kiện thuận lợi cho giảm sinh. Đây cũng là các yếu tố góp phần đáng kể dẫn đến mức sinh khá thấp ở một số tỉnh/thành kể trên.

Năm là, tỷ số giới tính khi sinh cao ở một số khu vực và nhóm xã hội.

Một vấn đề rất đáng được quan tâm là tỷ số giới tính khi sinh ở Việt Nam tuy không tiếp tục gia tăng, nhưng vẫn ở mức khá cao trong mấy năm gần đây. Suốt từ năm 2007 cho đến nay, cứ 100 trẻ em gái được sinh ra thì có tương ứng trên 110 trẻ em trai. Năm 2014, tỷ số giới tính khi sinh của toàn quốc là trên 112, cao nhất là ở Đồng bằng Sông Hồng (118), Trung du và miền núi phía Bắc (116), Đồng bằng sông Cửu Long (114). Tình trạng này nếu tiếp tục thì dân số trưởng thành sẽ có sự chênh lệch giới tính nghiêm trọng trong vài thập niên tới, gây nên nhiều vấn đề xã hội bất cập. Ba yếu tố chủ yếu dẫn đến tình trạng mất cân bằng giới tính khi sinh ở Việt Nam là: nhu cầu có con trai quá cao, mức sinh thấp, người dân có điều kiện tiếp cận công nghệ chuẩn đoán và sàng lọc giới tính thai nhi.

Sáu là, cơ cấu dân số vàng.

Trong quá trình quá độ dân số, mức sinh giảm dẫn đến tỷ lệ trẻ em cũng giảm dần so với tỷ lệ người trong độ tuổi lao động. Việt Nam đã bước vào thời kỳ cơ cấu dân số vàng từ năm 2007 và thời kỳ này sẽ kết thúc vào khoảng năm 2040. Đây là cơ hội và điều kiện tốt để tăng tốc quá trình phát triển kinh tế, công nghiệp hóa và hiện đại hóa đất nước, nhưng đồng thời cũng là một thách thức lớn là làm sao có thể tận dụng cơ hội này.

Bảy là, già hóa dân số.

Do mức sinh giảm và tuổi thọ tăng nên quá trình già hóa dân số ở Việt Nam sẽ gia tăng nhanh trong thời gian tới. Nếu tính dân số cao tuổi là những người từ 60 tuổi trở lên thì chỉ số già hóa dân số Việt Nam đã tăng từ 16,6 vào năm 1979 lên 35,6 vào năm 2009 và được dự báo có thể lên tới 106,6 vào năm 2034. Nếu mức sinh thấp thì tốc độ già hóa dân số sẽ còn nhanh hơn, dẫn đến tình trạng thiếu lao động và gia tăng các vấn đề an sinh xã hội cho người cao tuổi. Trong khi đó, phần lớn người cao tuổi ở Việt Nam còn phụ thuộc kinh tế vào người khác và không có bảo hiểm xã hội. Bởi vậy, nếu không có hệ thống an sinh xã hội phù hợp với quá trình già hóa dân số thì người cao tuổi sẽ gặp rất nhiều khó khăn trong cuộc sống.

Định hướng chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình của Việt Nam

Thứ nhất, chính sách giảm sinh.

Việt Nam đã áp dụng chính sách giảm sinh từ đầu những năm 60 của thế kỷ trước. Trong những năm qua, đã có thêm nhiều hiệu chỉnh về chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình mà trong đó tập trung chủ yếu vào mục tiêu giảm mức sinh cũng như tỷ lệ gia tăng dân số. Chính sách quy định mỗi gia đình chỉ có từ 1 đến 2 con đã được áp dụng trong mấy thập niên qua. 

Đảng và Nhà nước cũng đã cho thấy dấu hiệu thay đổi quan điểm về chính sách giảm sinh. Pháp lệnh Dân số năm 2003 có điểm đáng chú ý nhất là việc quy định mỗi cặp vợ chồng và cá nhân có quyền quyết định về thời gian sinh con, số con và khoảng cách giữa các lần sinh. Tuy nhiên, Pháp lệnh Dân số sửa đổi năm 2008 (hợp nhất năm 2013) lại quy định rõ nghĩa vụ của mỗi cặp vợ chồng, cá nhân là sinh 1 hoặc 2 con. Điều này cho thấy, các nhà làm chính sách ở Việt Nam vẫn khá đắn đo trong việc quyết định cải cách chính sách/chiến lược về sinh đẻ và kế hoạch hóa - gia đình. 

Nghị quyết Trung ương số 47-NQ/TW, ngày 22-3-2005; Quy định số 94-QĐ/TW, ngày 15-10-2007 và Kết luận số 44-KL/TW của Bộ Chính trị vẫn khẳng định tăng cường chính sách 1-2 con. Chiến lược dân số và sức khỏe sinh sản Việt Nam giai đoạn 2011 - 2020 của Chính phủ vẫn đưa ra mục tiêu giảm tổng tỷ suất sinh xuống còn 1,9 con vào năm 2015 và 1,8 con vào năm 2020. Tiếp theo những ý kiến của giới khoa học về việc xem xét, hiệu chỉnh chính sách kế hoạch hóa - gia đình. Kết luận số 119/KL-TW, ngày 4-01-2016, của Ban Bí thư lại cho thấy quan điểm mềm dẻo hơn, đó là: “Duy trì mức sinh thay thế và điều tiết mức sinh hợp lý. Tập trung chỉ đạo để giảm sinh ở những tỉnh, thành phố có mức sinh còn cao; duy trì kết quả đạt được ở những tỉnh, thành phố đạt mức sinh thay thế; thực hiện mỗi cặp vợ chồng nên sinh đủ 2 con ở những nơi có mức sinh thấp”. Tuy nhiên, có lẽ cần phải đợi thêm để chủ trương này được luật hóa và thể hiện chi tiết hơn trong các chính sách có liên quan của Chính phủ và ban ngành các cấp.

Thứ hai, chính sách liên quan đến chọn lọc giới tính khi sinh.

Cùng với giảm sinh là tình trạng tỷ lệ giới tính khi sinh tăng cao ở một số tỉnh/thành. Đã có một số chính sách và giải pháp được đưa ra nhằm giảm thiểu tình trạng này. Pháp lệnh Dân số năm 2003 cũng như Nghị định số 114/2006/NĐ-CP đã quy định hành vi chọn lọc giới tính thai nhi là trái pháp luật và bị xử phạt. Bộ Y tế cũng ban hành một số văn bản triển khai các giải pháp, hoạt động nhằm giảm thiểu tình trạng lựa chọn giới tính thai nhi (chẳng hạn như Công văn số 3698/BYT-SKSS, ngày 17-5-2006, công văn số 5476/BYT-TCDS, ngày 7-8-2008, công văn số 3121/BYT-BMTE). Luật Hôn nhân và Gia đình năm 2014 (thay thế cho Luật năm 2000) có một số sửa đổi, trong đó bổ sung quy định cấm “mang thai hộ vì mục đích thương mại, lựa chọn giới tính thai nhi, sinh sản vô tính”. Tuy nhiên, tỷ số giới tính khi sinh ở Việt Nam vẫn duy trì ở mức khá cao và điều này cho thấy hiệu quả của các chính sách can thiệp dường như còn khá hạn chế.

Một số khuyến nghị

Việt Nam cần đẩy mạnh hơn tiến trình cải cách chiến lược và chính sách dân số - kế hoạch hóa gia đình, nhất là về chính sách hạn chế sinh đẻ, để hướng tới mục tiêu phát triển bền vững. Về chiến lược lâu dài, Việt Nam nên tiếp tục hướng tới duy trì và ổn định mức sinh toàn quốc ở gần mức thay thế. Trước mắt, những biện pháp ép buộc, xử phạt nhằm hạn chế mức sinh cần được bãi bỏ hoàn toàn. Chỉ nên duy trì những hình thức tác động gián tiếp đến mức sinh như tuyên truyền, vận động, cung cấp dịch vụ tránh thai, nâng cao sức khỏe bà mẹ trẻ em, phát triển kinh tế - xã hội. 

Với điều kiện kinh tế, văn hóa, xã hội đa dạng, không nên chủ trương cào bằng mức sinh giữa các địa phương mà nên có chính sách dân số linh hoạt hơn. Một số khu vực, hay nhóm dân số có mức sinh còn cao (trên 3 con) thường cũng có mức sống thấp và mức chết trẻ em cao. Do đây là mối quan hệ mang tính quy luật, việc giảm mức chết trẻ em ở những nhóm dân số này sẽ góp phần giảm mạnh mức sinh mà không nhất thiết phải áp dụng những chính sách hạn chế sinh đẻ trực tiếp. Ngoài ra, cần chú trọng hơn đến các biện pháp nhằm giảm tình trạng phụ nữ tảo hôn và sinh con quá sớm, nhất là ở dân tộc Mông và một số dân tộc thiểu số khác.

Mất cân bằng giới tính khi sinh không phải là quá trình diễn ra lâu dài mà thường chỉ xuất hiện trong khoảng hơn một thập niên sau thời kỳ quá độ dân số. Tuy vậy, vẫn cần có các chính sách đối phó với tình trạng mất cân bằng giới tính khi sinh nhằm giảm thiểu hậu quả tiêu cực trong tương lai. Chiến lược cơ bản là tăng cường kiểm soát hạn chế chọn lọc giới tính thai nhi, xử phạt nghiêm minh hành vi vi phạm, kết hợp với tích cực tuyên truyền vận động nâng cao nhận thức người dân, nâng cao vai trò và địa vị phụ nữ. 

Nên triển khai các nghiên cứu đánh giá, dự báo và chuẩn bị cần thiết để ứng phó với tình trạng mức sinh giảm xuống quá thấp và các biến động dân số khác. Việt Nam cũng cần đẩy mạnh áp dụng công nghệ thông tin hiện đại cho công tác đăng ký, quản lý và thống kê dân số, bảo đảm chính xác, hiệu quả và kịp thời hơn nhằm đáp ứng nhu cầu nghiên cứu khoa học cũng như hoạch định và triển khai chính sách trong bối cảnh xã hội biến đổi nhanh và đa dạng./.

-----------------------------------------

(1) Khi tỷ số giữa dân số trong độ tuổi lao động (15 - 64) với dân số ngoài độ tuổi lao động (dưới 15 và từ 65) lớn hơn 2 thì gọi là thời kỳ “cơ cấu dân số vàng”